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Das Veto und der Minderheitenschutz

Veranlassung und Begriffsbestimmung

Bei der Diskussion um die Satzung des Kleinparteienbündnis ist ein Konflikt um Begriff und Funktion des „Vetos“ aufgetreten. In diesem Fall war intendiert, dass das Veto dem Minderheitenschutz dienen solle, wenn Entscheidungen durch Konsens herbeigeführt werden.

Das Veto des polnischen Präsidenten Duda gegen das Wahlgesetz im Sommer 2018 z.B. ist kein Veto eines Stimmberechtigten, sondern der Einspruch einer Institution, die mit einer abschließenden Prüfung der Verfassungsmäßigkeit neuer Gesetze betraut ist. Diese Verwendung des Begriffs wird hier nicht angesprochen.

Grundsätzlich gibt es zwei Formen des hier betrachteten Vetorechts für Stimmberechtigte:

  • absolutes Veto wodurch ein Beschluss endgültig verhindert wird.
  • aufschiebendes Veto (suspensives Veto)

ein solches Veto verliert seine Wirkung, wenn dasselbe oder ein neu gewähltes Parlament den ursprünglichen Beschluss, eventuell mit einer qualifizierten Mehrheit, wiederholt, oder es verschiebt nur das Inkrafttreten des Gesetzes.

Welche Erfahrungen gibt es mit dem Instrument Veto?

Die Antike kannte kein Veto, auch in Athen galt das Mehrheitswahlrecht (übrigens schon mit zufällig ausgewählten Bürgern!). In Rom hatten Amtsträger des Magistrats ein Vetorecht gegen Entscheidungen ihrer Kollegen. Die Funktion des Magistrats ist jedoch eher mit der Verwaltung vergleichbar als mit einem Parlament, wenn auch die Oberbeamten in ihr Ehrenamt gewählt wurden.

Die Erfindung des Vetos: Liberum Veto im mittelalterlichen Polen

Im Sjem, dem polnischen Parlament, mussten Beschlüsse ab dem 16.Jahrhundert einstimmig gefasst werden. „Das liberum veto wurde (in der „rechtmäßigen“ Anwendung zumindest, nicht seinem „Missbrauch“) als ein altes Privileg des Ritterstandes gegen die Ansprüche der Mächtigen angesehen, das im Bewusstsein der Adelsnation einen so hohen rechtlichen Eigenwert besaß, dass man es keinesfalls preisgeben wollte.“

Der Einwender tat zunächst gut daran, sich schleunigst nach Einlegen dieses Rechtsinstrumentes zu entfernen, weil er andernfalls durch Erpressung oder Gewalt überzeugt zu werden pflegte. Später nutzten Nachbarländer, vor allem Frankreich und Russland das Instrument, indem sie Einfluss auf einzelne Mitglieder des verarmenden Landadels nahmen.

Das Ergebnis waren nicht entscheidungsfähige, „zerrissene“ Reichstage:

„Bis 1788 wurden auf diese Weise 53 Reichstage „zerrissen“. Unter Michael Wiśniowiecki (reg. 1669–1674) waren es drei von fünf Reichstagen und unter Johann III. Sobieski (reg. 1674–1696) fünf von elf Reichstagen, die zerrissen wurden.[..] Von den siebenunddreißig Reichstagen der Sachsenzeit kamen nur zwölf zu einem Beschluss.[..] Unter August III. (reg. 1733–1763) konnte in den Jahren nach 1736 überhaupt kein Reichstagsbeschluss mehr gefasst werden.[…]“

Die Abschaffung des Veto und die „Einführung des Mehrheitsprinzips durch die Verfassung vom 3. Mai 1791 führte direkt zu einem Russisch-Polnischen Krieg.

Zitiert aus https://de.wikipedia.org/wiki/Liberum_Veto

Frankreich

Ein kleines Zwischenspiel am Übergang der Monarchie zur französischen Republik war das Vetorecht für Ludwig XVI. Als er dieses Veto 1791 einlegte, löste das in der Folge den Sturm der Tuileren, die Gefangennahme der königlichen Familie und die Ausrufung der Republik 1792 aus.

Die Vereinten Nationen

Ein bekanntes Beispiel ist das Vetorecht im Sicherheitsrat der Vereinten Nationen. Dieser ist das einzige Gremium der Mitgliedstaaten, das bindende Entscheidungen bis hin zum Mandat für bewaffnete Intervention treffen kann. Der Sicherheitsrat konstituierte sich 1946 nach dem 2. Weltkrieg aus der Erfahrung des Kampfs gegen völkerrechtswidrige kriegerische Übergriffe mit der gewachsenen politischen Macht der Siegermächte aber auch in der Erkenntnis, dass keine der Siegermächte den nun wachsenden Konflikt unter ihnen militärisch würde für sich entscheiden können.

In dieser Situation war eine überstaatliche Institution zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit im allseitigen Interesse, die sich auf das Minimum des gemeinsamen getragenen Völkerrechts der UNO-Charta stützt. Sie wäre jedoch nicht zustande gekommen, wenn denjenigen Staaten, die damals die Macht hatten es durchzusetzen, die Siegermächte des 2. Weltkriegs und später auch China sich ebenfalls dieser Norm oder künftigen Entwicklungen von Rechtsnormen beugen müssten.

Abbildung 1: Anzahl der Vetos im Sicherheitsrat 1946 bis 28.02.2019verändert nach: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/322711/umfrage/vetos-der-staendigen-mitglieder-des-sicherheitsrates-der-vereinten-nationen/

Und so haben sich im Sicherheitsrat die Großmächte einen ständigen Sitz und ein absolutes Vetorecht vorbehalten, von dem wechselseitig fleißig Gebrauch gemacht wird. Die meisten Vetos legte Russland bzw. die Sowjetunion ein (113), gefolgt von den USA mit 81. Großbritannien legte 29, Frankreich 16 und China 12 ein. (wikiPedia nennt geringfügig andere Zahlen, je nachdem, ob )

Heute haben sich die militärischen und noch mehr die wirtschaftlichen Machtverhältnisse verschoben und der Sicherheitsrat wird seiner Aufgabe nicht mehr gerecht, weil in wichtigen Fragen durch ein Veto Entscheidungen blockiert werden und das Vakuum der völkerrechtlich mandatierten Intervention durch das Recht des Stärkeren ersetzt ist (Jugoslawien, Krim). Der Einschnitt in der Anzahl von Vetos ca. 1990 geht mit dem Ende des Kalten Krieges einher. Nachdem Russland durch den in diesem Umfang nicht mandatierte NATO-Einsatz in Libyen 2011 düpiert wurde, nimmt die Zahl von eingelegten Vetos wieder zu und die UNO hat kaum noch Bedeutung für die Friedenssicherung (Krim, Syrien).

Es hat eine Zeit gegeben, in der das Veto Voraussetzung dafür war, dass nach der Legitimation durch das Völkerrecht gefragt wurde. Diese Zeit scheint vorüber zu sein. Das Veto hat diese Entwicklung nicht gestoppt. Vielmehr ist es zum Instrument der Blockade der legitimierten Institution geworden um Freiraum für eigenmächtige Entscheidungen zu schaffen. Eigentlich müssten sich Vetomächte der Stimme enthalten, wenn es um Streitigkeiten geht, in denen sie Partei nehmen. Eigentlich.

Eine wichtige Rahmenbedingung für die Arbeit der UNO und des Sicherheitsrats ist es, dass es keine Möglichkeit gibt, der gemeinsamen Welt zu entkommen. Es gibt keine Unabhängigkeit, kein Ausstiegsszenario. Es gibt alternativ nur das Recht des Stärkeren beim Wettbewerb um die endlichen Ressourcen und Märkte.

Security Council Veto List: http://reseach.un.org/en/docs/sc/quick/

Die Europäische Union

Ein weiteres bekanntes Beispiel für das Vetorecht sind Entscheidungen des Europäischen Rats, des einzig bindend entscheidenden Gremiums der EU, das gleichwohl nur aus Regierungschef*innen bzw. Entsandten der Regierungen zusammengesetzt ist. Die Ratsmitglieder entscheiden grundsätzlich mit qualifizierter Mehrheit außer in bestimmten Politikbereichen, wo ausdrücklich einstimmige Beschlüsse gefordert sind sowie, wenn ein Ratsmitglied aus „wesentlichen Gründen der nationalen Politik“ ein Veto einlegt. Das gewählte EU-Parlament muss dagegen nur gehört werden und kann bislang weder initiativ werden und Vorschlägen machen noch Änderungen einbringen.

Dieses Vetorecht soll dem Schutz der Staaten mit besonderen Belangen dienen, die von der Mehrheit der Staaten nicht erlebt, bemerkt und daher auch nicht berücksichtigt werden. Es hat z.B. die Einführung einer europäischen Verfassung nach Volksabstimmungen in Frankreich und den Niederlanden verhindert. Immerhin haben diese Länder das Veto ihrer Regierungschefs durch Volksabstimmungen legitimiert, deren Fragestellung und informationelle Begleitung aber zu prüfen wäre. Für die Wiederaufnahme von Verhandlungen zur europäischen Verfassung war ein Veto durch Polen, Italien und Irland angedroht. Sie wurde aber auch durch die christlichen Kirchen anderer Länder und die Deutschland Regierung (ohne Volksabstimmung) abgelehnt.

Mit dem Vertrag von Lissabon ist statt des absoluten Veto die „Doppelte Mehrheit“ im Rat eingeführt worden, d.h. die Regierungschef*innen von 55% der Staaten, die zugleich 65% der Bevölkerung der EU stellen, müssen einer Entscheidung zustimmen. Diese Zahlen sind so justiert, dass erst 4 Staaten gemeinsam eine Sperrminorität bilden können und dass die drei großen Frankreich, Großbritannien und Deutschland alleine keine Entscheidung blockieren können.

Es gibt weiterhin ein Veto für jede einzelne Regierungschef*innen, das aber als aufschiebendes Veto nach einer erneuten Verhandlung überstimmt werden kann.

Der zunehmenden Machtfülle der Europarates und der EU-Bürokratie steht ein neues Rechts­instrument entgegen, die Subsidiaritätsklage, mit der dem Grundsatz Geltung verschafft werden soll, dass auf EU-Ebene nur geregelt wird, was auf dieser übernationalen Ebene besser zu regeln ist. Andererseits aber müssen die betreffenden Politikbereiche dann national beschlossen und umgesetzt werden. Die Klage setzt voraus, dass mindestens ein Drittel der nationalen Parlamente innerhalb von 8 Wochen eine begründete Stellungnahme zur Klage einreicht. Das dürfte selbst für zentralistischen Staaten eine Herausforderung sein. Und das Ergebnis wäre bestenfalls, dass das Vorhaben durch das Organ, welches das Projekt zunächst auf den Weg gebracht hatte, erneut geprüft würde.

Auch beim Veto im Europäischen Rat ist als Rahmenbedingungen herauszuheben, dass es insbesondere für die kleinen Partner kaum unbeschadet und nur langfristig möglich ist, die Gemeinschaft bei grundsätzlichen Konflikten zu verlassen und eigene Wege zu gehen. Dennoch ignoriert z.B. die Regierung von Polen Vorgaben der EU zur Rechtsstaatlichkeit und pokert bislang erfolgreich darauf, dass Restriktionen politisch nicht durchsetzbar seien, weil die fehlende Legitimation und Kontrolle der EU-Bürokratie eine offene Flanke ist.

Quelle: https://blog.zeit.de/bittner-blog/2008/06/12/bringt-der-lissabon-vertrag-wirklich-mehr-demokratie_78

Beispiel Mietshäuser Syndikat

Es gibt Ausnahmesituationen, wann eine Blockade erwünscht sein kann: Wenn aus Kritik an heute gesetzlich geregelten Ausführungsbestimmungen eine subversive Transmission in einen andere Gesellschaft angestrebt ist:

Das Eigentum ist unantastbar? Nein, das steht genau nicht im Grundgesetz sondern:

Art 14 GG

(1) Das Eigentum und das Erbrecht werden gewährleistet. Inhalt und Schranken werden durch die Gesetze bestimmt.

(2) Eigentum verpflichtet. Sein Gebrauch soll zugleich dem Wohle der Allgemeinheit dienen.

(3) Eine Enteignung ist nur zum Wohle der Allgemeinheit zulässig. Sie darf nur durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes erfolgen, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Die Entschädigung ist unter gerechter Abwägung der Interessen der Allgemeinheit und der Beteiligten zu bestimmen. Wegen der Höhe der Entschädigung steht im Streitfalle der Rechtsweg vor den ordentlichen Gerichten offen.

Und zu oft wird vergessen wie es weitergeht im Grundgesetz:

Art 15 GG

Grund und Boden, Naturschätze und Produktionsmittel können zum Zwecke der Vergesellschaftung durch ein Gesetz, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt, in Gemeineigentum oder in andere Formen der Gemeinwirtschaft überführt werden. Für die Entschädigung gilt Artikel 14 Abs. 3 Satz 3 und 4 entsprechend.

… in Gemeineigentum oder in eine andere Form der Gemeinwirtschaft überführt werden .. . Das sind Begriffe aus unserem Grundgesetz! Grund und Boden, Naturschätze und Produktions­mittel sind Güter, wegen deren Endlichkeit und besonderer Bedeutung für heutige und künftige Gesellschaften die Möglichkeit einer Vergesellschaftung ausdrücklich vorgesehen ist.

Die ausführenden Gesetze der Bundesrepublik haben den Spielraum des GG allenfalls in Bezug auf Naturschätze gemäßigt umgesetzt. Im neoliberalen Zeitgeist ist Art. 15 aus dem GG nicht in die nirgendwo definierte aber gelebte ‚freiheitlich demokratischen Grundordnung‘ übernommen.

Aus der Hausbesetzerszene heraus wurde „Wohnen“ als eine unverzichtbare Nutzung von Grund und Boden in der Weise verstanden, dass in Übereinstimmung mit dem GG die private Verfügung über Wohnraum bis hin zur praktischen Enteignung beschränkt werden darf. Die Rechtsprechung gibt eine solche Beschränkung derzeit nicht her. Aber Gesetze entwickeln sich nicht nur angetrieben durch den Gesetzgeber sondern zunächst oder alternativ auch durch massenweise Missachtung, vergl. § 218. In diesem Sinne versucht das Mietshäuser Syndikat Häuser zu erwerben und in einer Selbstverwaltung ohne Privateigentum dauerhaft dem Immobilienmarkt zu entziehen. „Das Haus gehört sich selbst.“

Zunächst muss jedoch Privateigentum aufgebracht werden, um Häuser zu erstehen und dieser Anteil bleibt nach unseren Gesetzen in der Verfügungsgewalt seiner Eigentümer und deren Erben. Das Mietshäuser Syndikat unterstützt die Projekte finanziell und durch rechtliche Beratung. Die wesentliche Funktion der Beteiligung des Mietshäuser Syndikats ist aber, gegen einen Verkauf oder eine Umnutzung zu Nicht-Wohnzwecken ein Veto als Miteigentümer einzulegen.

Mit diesem Trick wird die unbefriedigende Rechtslage ausgenutzt, um die im Grundgesetz vorgesehene Vergesellschaftung im Gemeinwohlinteresse dauerhaft sicherstellen zu können. Dieses Veto wird nicht in Einzelfragen des Tagesgeschäfts ausgeübt und behindert diese nicht. Es ist satzungsgemäße allein auf die Blockade aller Bemühungen gerichtet, die das besondere Gut ‚Wohnhaus‘ der Verfügungsgewalt von Kapital entziehen.

Meine Bewertung der Erfahrungen mit dem Vetorecht

Eingeführt wurde es, um entweder angestammte Machtverhältnisse in einer sich verändernden Welt zu fixieren, ein vergebliches Unterfangen, oder um bei Bündnissen sehr unterschiedlich mächtiger Partner den weniger mächtigen die Angst zu nehmen, dass sie ihre Eigenständigkeit durch die Mitgliedschaft aufgeben müssen.

Die Lehren der Geschichte sind nach m.M., dass das absolute Vetorecht

●    auf verlangte oder empfundene höhere Wertigkeit von Partikularinteressen begründet die demokratisch Entscheidung nach Mehrheitsverhältnissen außer Kraft setzt,

●    bei Konflikten zwischen den Bündnispartnern zu Handlungsunfähigkeit führt,

●    allein durch Androhung des Vetos kritische Themenbereiche ausgespart werden und das Bündnis so an Bedeutung einbüßt,

●    ein Einfallstor für Interessen mächtiger Dritter ist, die kleine Partner gegen andere ausspielen können um das ganze Bündnis zu schwächen,

●    als Instrument zum effektiven Minderheitenschutz daher der Überrepräsentation von kleinen Partnern in einem demokratischen Prozess unterlegen ist.

●    In Ausnahmefällen kann eine Beschränkung der Handlungsfähigkeit gewünscht sein, zum Schutz vor der Veränderung von Grundwerten, z.B. beim Export von transnational hergestellten Waffen, bei der Beschränkung von nicht demokratisch kontrollierten Mächten usw. In diesen Fällen muss das Veto auf eine bestimmte Grundsatzfrage im Satzungsrang beschränkt sein, damit es nicht missbraucht werden kann.

Das aufschiebende Veto bietet dagegen die Möglichkeit, dass die besonderen Bedingungen eines Bündnispartners bei einer erneuten Diskussion bewusst in den Fokus genommen werden und die Befindlichkeiten oder abweichende Rahmenbedingungen in eine konstruktive Gesamtlösung einfließen können. In der Praxis dürfte wichtig sein, dass ein Aufschieben der Entscheidung i.d.R. unerwünscht ist und daher eher die Bereitschaft besteht, dass die besonderen Bedingungen jedes Partners soweit bekannt bereits von Anbeginn in die Überlegungen der anderen Bündnispartner einfließen werden und so die gemeinsamen Interessen des Bündnisses neben die Partikular­interessen gestellt und der Bündnisgedanken gestärkt wird.

Übertragung auf das Kleinparteienbündnis

Die Satzung sieht in der letzten Form kein absolutes Veto aber ein aufschiebendes Veto vor für den Fall, dass ein Bündnispartner bei der Konsensierung den maximalen Widerstand gegen die gewählte Option gesetzt hat. Dann kann die Entscheidung zunächst nicht getroffen werden und der Einwender muss Gelegenheit haben, seine Bedenken darzulegen und das Feld der Entscheidungsmöglichkeiten kann modifiziert werden. Bei der 2. Konsensierung des Themenfeldes kann jedoch auch der maximale Widerstand überstimmt werden, damit es keine Blockade gibt.

Der Schutz eines verhältnismäßig kleinen Bündnispartners wird analog zum Modell des EU-Parlaments dadurch gewährleistet, dass die Zahl an Delegierten in groben Schritten von 1000,  .. Mitgliedern und nicht proportional zur Mitgliederzahl der Gruppe steigt.

Grundsätzlich steht es jeder Gruppe des Kleinparteienbündnis frei, jederzeit das Bündnis zu verlassen und eigener Wege zu gehen. Es gibt dann kein Konkurrenzverbot und auch ein Wiedereintritt einer Gruppe muss möglich sein, weil ein eigener Wahlkampfauftritt zum Erhalt des Parteistatus ohnehin innerhalb von 6 Jahre notwendig ist.

Aus diesem Grund ist der Minderheitenschutz durch das erfahrungsgemäß nicht handhabbare absolutes Veto gänzlich unnötig, weil statt dessen das Verlassen des Bündnisses – zeitweilig oder dauerhaft – ohne Nachteile gegenüber einem von vorneherein eigenständigen Auftreten möglich ist.

Tatsächlich ergeben sich aus der Voraussetzung der geteilten Grundwerte Demokratie, Gerechtigkeit, Weltoffenheit, Zukunftsorientierung und Frieden Veto-Gründe mit Satzungsrang, die ggf. durch Schiedsverfahren überprüft und verbindlich entschieden werden müssen. Ein absolutes Vetorecht in weniger grundsätzlichen Fragen wird als undemokratisch und gefährlich abgelehnt.

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